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减少政府综合统计数据汇总层级研究
2009-04-22  

项目负责人:吉林省白城市行政学院  包忠明

(项目编号:2007LY033

 

政府综合统计数据汇总层级是指政府综合统计数据由最基层的政府统计开始,直至国家最高统计机构的统计数据的层层汇总模式。近年来,我国地方各级政府统计数据的质量问题越来越受到关注。这是由我国政府统计体制、统计外部环境等多方面的因素造成的,而我国现行政府综合统计数据汇总层级过多也是其中重要原因之一。

一、现行政府综合统计数据汇总层级剖析

政府综合统计是指我国现行的由国家统计局、县级以上地方人民政府统计机构、乡镇配备的统计人员或机构所构成的政府综合统计体系。我国现行政府综合统计数据汇总层级是由现行政府统计体制决定的。我国由中央政府到乡镇政府是五级政府,县级及以上地方各级政府设立独立的统计机构。虽然乡镇政府只要求设置专职或兼职统计员,但许多乡镇都设立了统计站(所),因而我国的政府统计实际是“五级管理”体制,即国家、省级、地市级、县级、乡镇五级政府统计体制,基本是“一级政府一级统计”。与之相适应,形成了我国政府综合统计数据“五级汇总”模式,即由基层统计机构(包括乡镇统计员)经由县级、地市级、省级统计机构,直至国家统计机构层层逐级向上汇总的统计汇总模式。

在我国现行政府综合统计数据“五级汇总”模式下,某项统计指标的最终汇总数据会受到各级地方政府的层层干预:第一层是乡镇政府和县级政府对乡镇政府综合统计数据的干预;第二层是县级政府和地市级政府对县级政府综合统计数据的干预;第三层是地市级政府和省级政府对地市级政府综合统计数据的干预;第四层是省级政府对省级政府综合统计数据的干预。各级政府综合统计数据被地方政府层层干预之后,最终就使得各级政府干预后的政府综合统计汇总数据脱离实际数据:一方面是地方政府官员为了自己的“政绩”而为政府综合统计数据“掺水”;另一方面是地方政府出于争取上级资金等目的而为政府综合统计数据“挤水”。两方面干预的结果都会导致政府综合统计数据失去真实性、法律性和权威性,从而失去社会公信力。

显然,由于各级地方政府统计机构的干部任免、人员编制和统计经费等主要由同级政府管理负责,使得地方统计机构与地方同级政府有着千丝万缕的联系,加之我国干部考核机制尚不完善,因而致使各级地方政府干预政府综合统计数据的现象时有发生。在这种统计环境下,现行政府综合统计数据采取五级汇总,就显得汇总层级过多,进而为各级地方政府干预政府综合统计数据提供了方便。

二、现行政府综合统计数据汇总层级的模型

在我国现行的政府综合统计数据“五级汇总”模式下,考虑到各级地方政府对政府综合统计数据的干预,每一级政府综合统计汇总数据都可以用下面的公式来描述:

本项目利用所建立的数学模型对我国目前政府综合统计数据汇总模式进行深入剖析,并揭示了由于我国政府综合统计数据汇总层级过多而造成的统计数据失真等问题。 

三、 减少政府综合统计数据汇总层级的现实对策

确保政府统计数据真实性,防止政府综合统计数据造假的主要途径之一就是减少政府综合统计数据的汇总层级,尽量避免各级地方政府对政府统计数据的干预。减少政府综合统计数据汇总层级的最佳选择是实行国家一级汇总模式,这样可以完全消除地方各级政府对综合统计数据的干预。然而,实行国家一级政府综合统计数据汇总模式一方面不符合我国的国情,另一方面也会造成现有政府统计资源的浪费。因为在我国这样一个统计总体单位十分庞杂的国度,实施国家一级政府综合统计是不现实的。同时,我国已经形成了比较完善的地方政府统计体系,它在政府综合统计中发挥着十分重要的作用,抛弃现有的地方政府统计资源不加以合理利用同样是不现实的选择。因此,改革现行政府综合统计数据汇总模式应坚持这样两条基本原则:一是减少政府综合统计数据汇总的层级,避免地方政府对政府综合统计数据的干预;二是充分利用我国现有的政府统计资源,发挥地方政府统计的积极作用。

本着这两条原则,实行“三级垂直”汇总模式比较符合我国的国情和当前经济和社会发展的实际。这里的“三级垂直”汇总模式是指国家统计机构“垂直”汇总省级统计数据,省级统计机构“垂直”汇总县级统计数据,即国家、省、县“三级垂直”汇总模式,相应的政府统计管理体制也实行“三级垂直”管理体制。“三级垂直”汇总模式改革的主要内容包括两方面:一方面是自上而下政府综合统计数据汇总模式实行“三级垂直”,即国家对省级政府综合统计数据实行垂直汇总,省级统计机构对县级政府(包括地级市所辖区)综合统计数据实行垂直汇总;另一方面是自下而上政府综合统计数据报送模式实行“三级垂直”,即县级政府(包括地级市所辖区)综合统计数据直接报送省级统计机构,省级政府综合统计数据报送国家统计机构。

“三级垂直”统计数据汇总模式首先减少了政府综合统计数据的汇总层级,避免了地方各级政府对统计数据的干预:一是直接避开了对统计数据干预比较严重的乡镇政府;二是直接避开了地市政府对统计数据的干预;三是避免了县级政府对统计数据的干预,因为县级统计机构实行由省级统计机构垂直管理的体制,使得县级政府对统计数据的干预变为不可能。值得注意的是,省级政府对同级和下级政府统计数据的干预还是极个别的现象,在完善我国干部考核制度和统计法律等相关法规的前提下,省级政府对统计数据的干预程度是微乎其微和能够完全避免的。这些优点对于提高政府统计抗干扰能力,防止地方政府对统计数据的干预,防止政府统计数据掺水和造假,确保统计的真实性和统计数据的公信力都会起到十分积极的作用。其次,“三级垂直”模式合理利用了地方政府的统计资源,因而不仅具有一定的合理性,而且具有现实性。充分发挥现有国家、省、县级政府统计机构的作用,强化了政府统计的功能,加强了政府统计的独立性。同时,这种模式实行国家直接汇总省级政府综合统计数据、省直接汇总县级政府综合统计数据,县级政府综合统计数据直报省、抄报地市,不仅可以提高政府统计的抗干扰能力,而且可以满足各级地方政府对政府综合统计数据的需求。

在具体操作层面,我国政府综合统计数据实行“三级垂直”汇总模式需要采取一些切实可行的保障措施:

首先要以政府统计体制改革为前提和基础。没有政府统计体制改革作保障,单纯减少政府综合统计数据汇总层级是达不到最终改革目的的。具体措施:一是撤销乡镇统计人员或统计机构;二是地级市所辖区的统计机构划归省级统计机构垂直管理;三是县级统计机构设立精干的内部统计调查专门机构,进而实行统计专管员制度,由统计专管员“划片”负责对所辖乡镇和企业的经常性统计调查;四是县级统计机构的汇总数据在直接报送省级统计机构的同时抄报地市级统计机构;五是地市级统计机构只接受上报和汇总所辖区、县级统计机构抄报的政府综合统计数据,汇总后统计数据只满足同级政府的需要,不再上报;六是省级政府所需的地市级统计数据由省级统计机构根据县(地市的区)上报的统计数据汇总取得。

其次,建立统计经费垂直拨付机制。省级和县级统计机构的经费由国家财政和省级财政按比例共同承担,改变省级和县级统计机构的统计经费由同级政府财政承担的局面,保障省级和县级政府统计机构的经费需求。

再次,改革政府统计机构的人事管理制度。实行政府综合统计数据“三级垂直”汇总,避免地方政府对统计数据的干预,必须改革现行的人事管理制度,省级政府统计机构的人事任免权应划归国家统计局,县级政府统计机构的人事任免权划归省级政府统计机构。

最后,建立和完善政府综合统计数据汇总的指导和监管机制。为了保证政府综合统计数据“三级垂直”汇总模式的顺利实施,要加强对政府综合统计数据汇总工作的指导和监督,尤其是省级政府统计机构对县级统计机构的指导和监督,确保政府综合统计数据的真实可靠。

 



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